日前，自7月14日李克强总理在国务院常务会议上发布防治大气污染的“大气国十条”政策后，国内终于迎来了首个地方版的“大气国十条”实施细则，而作为首善之地的北京，为了应对严重的大气环境污染挑战，成为了“大气国十条”落地的第一站。
根据有关信息，在9月2日召开的“向PM2.5宣战”新闻发布会上，北京市环保局对外正式发布了《北京市2013-2017年清洁空气行动计划重点任务分解》（下称《行动计划》）报告，其中明确了北京市近期大气污染治理的各项相关计划和目标，具体包括有八项污染减排工程、六大保障措施、三大全民参与行动。上述这样的行动计划，至少就其内容而言，其力度之大，范围之广和程度之深，是近年来地方层面上开展环境管制政策之所罕见的。各种迹象表明，这样的行动计划既与北京地区当前所面临的生态环境恶化态势有着直接的关联，而行动计划中各个细节所发出的信号则更与自十八大后中央领导层明确“生态文明建设与经济、政治、文化和社会建设五位一体”以及“建设美丽中国”的总布局战略有着高度的一致性。
这表明，在新一轮的经济转型、改革和新型城镇化总体方案进入全民讨论但未有进展并似久拖不决的情况下，中央已经决心在继“中国（上海）自贸区”的改革推进后，转而围绕人民所关切的民生问题，尤其是同时具有全局意义的生态环境质量问题上进一步寻找改革突破口，并以“向PM2.5宣战”来真正打响“改革、转型、新型城镇化”的第一枪，走出这至关重要的转型第一步，以此来为中共十八届三中全会做铺垫和相应的准备。就此而言，《行动计划》与其说是在向“PM2.5”宣战，还不如说是向各种阻碍改革的势力宣战。
具体而言，体现为上述《行动计划》，本次在京落地的“大气版国十条”实施细则有着诸多新意，颇具为全局改革进行试水之意图。
第一，“总量倒逼”取代“弹性推进”。有关生态环境保护的战略和政策理念，实际上，一直到十八大之前，都还秉承着“弹性推进”的基本路线，具体表现为以相对的“比例性”约束目标来评判环境治理的绩效，譬如“单位产值能耗”、又譬如“碳强度”以及“资源生产率”等，其实质是在平衡发展与环境保护的关系中侧重于前者，希望以经济来换环境，以时间来换空间，但就目前的发展态势看来，这样的路线存在较大的后患，那就是资源利用和环境污染屡屡突破我国现有的生态环境承载力，这一点无论是在空气，还是在水体以及土壤等环境上都有所体现，进而给我们国内的环境安全带来极大风险，并衍生出各种环境维权和安全事件。由此，以“总量控制”取代“比例调节”来保护生态环境已经迫在眉睫。而基于当前所剩环境容量的有限性，我们所能划定的剩余“排污总量”空间也是极为狭小。故此，就不难理解为何在未来的4年不到的时间里，北京仅能新增80万辆左右的机动车，年均仅为20万辆，分摊到每个月也就是2万辆都不到，同时还必须对进京的外地车辆进行严格控制。机动车的总量控制及其措施所体现的其实就是生态环境领域改革所面临的紧迫局面，这也正是中央为生态环境领域改革所设定的路线图和时间表。就此而言，由“弹性推进”到“总量倒逼”的过程，实则也在一定程度上印证了包括生态环境领域在内的全局改革的路线图和时间表问题。
第二，“综合治理”取代“局部突破”。在北京的《行动计划》文本中，承认大气治理是一项“系统工程”，“必须标本兼治、综合施策、远近结合、协调推进”，这一表态并非空话，事实上，针对生态环境保护，限于机制体制等各种主客观因素，以往的工作在一定程度上存在“畏难”情绪，其结果往往是检“软柿子”捏，从容易处或者改革阻力小的地方入手，这样的理念其实也并非生态环境保护领域所特有，在全局的改革中也是如此，很多人以为寻找改革突破口便是寻找反对声音最低、改革阻力最小、既得利益势力最薄弱的环节，从此出发，“局部突破”也就成为以往生态环境保护的改革思路，抓一些并解决一些矛盾尖锐的、群众意见大的、又容易入手的现成“局部”问题，看似也有了点成效，但这与生态环境保护工作本身的“系统性”要求则相去甚远，从而大都出现指标不治本、死灰复燃的后果。北京的《行动计划》表明，大气污染的治理必须从排污的源头、过程一直到末端进行全局控制，同时还要辅之以制度上强有力的保障，必须坚决破除既得利益的阻力，以及改变改革过程中趋易避难畏难的情绪和作风。其实，如同生态环境需要系统保护一样，改革本身便具全局性特征，是场攻坚战，必须全盘推进，不能留有死角。
第三，“事权统一”取代“条块分割”；综合治理需要执行力，进行统一管理和推进至关重要，具体到环保问题上，“向PM2.5宣战”的“事权”能否高度统一，而不再像环保部部长周生贤所言，“水上和陆地不是一家管”，“一氧化碳和二氧化碳不是一家管”等令环保部门尴尬的分治局面，其核心是要打破事权管理上的“条块分割”，北京的《行动计划》便希望借此机会实现“环境事权”的统一，不仅将直接隶属于生态环境的领域收归环保局治下，更是将生态环境的治理作为推进改革的抓手，其中便有多处提及北京环保局要求包括发改委（北京），公安局，交通局，交管局和质监局等“其他部门”甚至是“其他重要部门”予以完成或配合完成的任务，环保局这样明确地“要求”其他部门来完成环保工作，在中国环保史上实属罕见，从中也可见中央在统一“环保事权”，打破“环保条块分割”，破除“部门利益”上的巨大决心，这对于各领域各部门的改革显然有着较强的彰显作用。
第四，“一票否决”取代 “模糊考核”。在中国现有的组织体制下，任何时候，对各级地方政府及相关部门工作的评价和考核办法都是对其工作最有效的监督，也是各项工作能否顺利推进并得以完成的强有力保障。而在纷繁复杂的庞大考核和组织体系中，最为有效的办法无疑便是“一票否决”的“问责制”。你可以干好了其他100件事，但如果在“一票否决”的议题上被问责，那么便会失去所有的肯定。面对生态环境恶化的巨大挑战和建设美丽中国的战略诉求，“一票否决”的考核制度仍将继续发挥其重要作用，即用环保上的一票否决替代之前过于强调经济而忽略环保的模糊考核，以此不仅向地方政府首长，而且也向各部门、国企领导人发出明确的政治信号。事实上，此前8月28日，中央便已经在北京周边京津冀地区部署大气污染一票否决的问责制，首先确保大气污染在区域层面上的联防联控，进而才将责任落实到北京市内各区县及部门。
当下，中国的城镇化道路越过了50%的关口，从而进入了历史的十字路口，而强调发展质量的新型城镇化已经是我们所取得的共识，就此，将新型城镇化的共识首先落实到改善生态环境质量上，这便意味着我们的城镇化已经迎来了一个重要的转折点，那就是改革和转型将以“生态文明建设”为首要突破口，进而实现全面的科学发展。
（作者为中国足彩在线大学环境经济研究中心副主任）